Model Kerangka Analisis Implementasi (Daniel Mazmanian dan Paul A. Sabatier).

Peran penting dari analisis implementasi kebijakan negara ialah menidentifikasikan variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi 3 kategori, yaitu:

1. Mudah tidaknya masalah dikendalikan

Terlepasnya dari kenyataan bahwa banyak sekali kesukaran-kesukaran yang dijumpai dalam implementasi program-program pemerintah, sebenarnya ada sejumlah masalah-masalah social yang jauh lebih mudah untuk ditangani bila dibandingkan dengan masalah lainnya. Aspek-aspek teknis dari permasalahan serta perilaku yang akan diatur sangat bervariasi sehingga ini menjadi kendala dalam implementasi program. Hal-hal yang dapat mempengaruhi program dari sudut pandang ini adalah

a. Kesukaran-kesukaran teknis

Tercapai atau tidaknya tujuan suatu program akan tergantung pada sejumlah persyaratan teknis, termasuk diantaranya kemampuan untuk mengembangkan indicator-indikator pengukur prestasi kerja yang tidak terlalu mahal serta pemahaman mengenahi prinsip-prinsip hubungan kausal yang mempengaruhi masalah. Contahnya adalah kebijakan penyeragaman kurikulum sekolah-sekolah dasar di seluruh Indonesia yang lalu dalam pelaksanaannya hamper dikatakan tidak banyak menemuhi hambatan-hambatan teknis sehingga tujuan-tujuan formal dari kebijakan tersebut dapat direalisasikan dengan relative mudah. Sementara itu kebijakan pengendalian/pelestarian lingkungan hidup berjalan tersendat-sendat karena kesukaran-kesukaran dalam memonitor secara teratur kadar pencemaran lingkungan, luasnya wilayah yang harus dicakup dalam program, masih rendahnya kesadaran para pelaku, relative mahalnya peralatan yang digunakan dan masih rendahnya pengetahuan teknis para pejabat di daerah mengenahi masalah yang ditangani. Setiap program jelas akan menyangkut masalah biaya yang biasanya dikumpulkan dari wajib pajak serta dari kelompok-kelompok sasaran. Biaya yang dipikul tidak sebanding dengan tindakan-tindakan perbaikan terhadap masalah yang sedang dihadapi, maka dukungan politik terhadap program tersebut kemungkinan akan mengalami penurunan yang menimbulkan perubahan tujuan formalnya. Adanya teknologi yang canggih yang menjadi syarat dapat dilaksanakannya suatu program baru mungkin akan menimbulkan desakan-desakan keras berbagai pihak untuk menunda sementara waktu maksud pencapaian tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan hingga diperoleh kepastian bahwa telah tersedia sarana atau teknologi yang dapat menjamin efektifitas pencapaian tujuan tersebut.

b. Keragaman perilaku yang akan diatur

Semakin beragam perilaku yang diatur atau semakin beragam pelayanan yang diberikan, semakin sulit upaya untuk membuat peraturan yang tegas dan jelas, dan dengan demikian semakin besar kebebasan bertindak yang harus diberikan kepada para pejabat dilapangan. Mengingat adanya kemungkinan perbedaan komitment para pejabat lapangan terhadap tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dalam keputusan kebijakan, maka pemberian kebebasan bertindak tersebut kemungkinan akan menimbulkan perbedaan-perbedaan yang cukup mendasar dalam tingkat keberhasilan pelaksanaan program.

b. Prosentase Totalitas penduduk yang tercakup dalam kelompok sasaran

Secara umum dapat dikatakan disini, bahwa semakin kecil dan semakinjelas yang perilakunya akan diubah, maka semakin besar pula peluang untuk memobilisasikan dukungan politik terhadap program dan dengan demikian akan lebih terbuka peluang bagi pencapaian tujuan kebijakan.

c. Tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki

Jumlah modifikasi perilaku yang diinginkan bagi tercapainya tujuan formal adalah fungsi dari jumlah total orang yang menjadi kelompok sasaran dan jumlah perubahan yang dituntut dari mereka. Semakin besar perubahan perilaku yang dikehendaki, semaikin sulit memperoleh implementasi yang berhasil. Variable dibawah ini mengungkapkan bahwa suatu permasalahan social pada umumnya akan lebih dapat dikendalikan apabila

· Tersedia teori yang andal yang mampu menjelakan hubungan antara perubahan perilaku dan pemecahan masalah, persyaratan teknologinya dipenuhi, dan tindakan yang dimaksudkan untuk mengatasi masalah tersebut tidak mahal.

· Variasi/perbedaan perilaku yang menyebabkan timbulnya masalah relative kecil.

· kelompok sasaran tersebut merupakan sebagian kecil dari totalitas penduduk suatu wilayah.

· tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan sedang.

2. Kemampuan kebijakan menstrukturkan proses implementasi

Pada prinsipnya perintah eksekutif untuk dapat mensetrukturkan proses implementasi dengan cara menjabarkan tujuan-tujuan formal yang akan dicapainya dengan cara menseleksi lembaga-lembaga yang tepat untuk mengimplementasikannya, dengan cara memberikan kewenangan dan dukungan sumber-sumber finansial pada lembaga-lembaga tersebut. Para pembuat kebijakan dapat memainkan peran yang cukup berarti dalam rangka pencapaian tujuan kebijakan dengan cara mendayagunakan wewenang yang mereka miliki untuk menstrukturkan proses implementasi secara tepat.

a. Kecermatan dan kejelasan penjenjangan tujuan-tujuan resmi yang akan dicapai.

Tujuan-tujuan resmi yang dirumuskan dengan cermat dan disusun secara jelas sesuai dengan urutan kepentingannya memainkan peranan yang amat penting sebagai alat bantu dalam mengevaluasi program, sebagai pedoman yang konkrit bagi para pejabat-pejabat pelaksana dan sebagai sumber dukungan bagi tujuan itu sendiri. Tujuan yang jelas dapat pula berperan selaku sumber-sumber bagi para aktor yang terlibat, baik yang ada didalam lembaga maupun yang ada diluar lembaga. Semakin mampu suatu peraturan memberikan petunjuk-petunjuk yang cermat dan disusun menurut urutan kepentingannya bagi para pejabat pelaksana dan aktor-aktor lainnya, semakinbesar pula kemungkinan bahwa output kebijakan dari badan-badan pelaksana dan pada gilirannya perilaku kelompok-kelompok sasaran akan sejalan dengan petunjuk-petunjuk tersebut.

b. Keterandalan teori kausalitas yang dipergunakan

Setiap usaha pembaharuan sosial setidaknya secara implisit memuat teori kausal tertentu yang menjelaskan bagaimana kira-kira tujuan usaha pembaharuan itu akan tercapai. Dalam kaitan ini harus diakui bahwa salah satu kontribusi penting dari analisis implementasi ini adalah perhatiannya pada teori yang menyeluruh mengenahi bagaimana cara mencapai perubahan-perubahan yang dikehendaki. Hubungan yang baik suatu teori kausal mensyaratkan bahwa hubungan-hubungan timbal balik antara campur tangan pemerintah disatu pihak, dan tercapainya tujuan-tujuan program dapat dipahami dengan jelas.

c. Ketepatan alokasi-sumber-sumber dana

Dana tak dapat disangkal merupakan salah satu faktor penentu dalam program pelayanan masyarakat apapun. Dalam program-program regulative dana juga diperlukan untuk menggaji atau menyewa tenaga dan untuk memungkinkan dilakukannya analisis teknis yang diperlukan untuk membuat peraturan/regulasi tersebut. Secara umum tersedianya dana amat diperlukan agar terbuka peluang untuk mencapai tujuan-tujuan formal.

d. Keterpaduan hierarki didalam lingkungan dan diantara lembaga-lembaga/instansi pelaksana

Beberapa ahli menyatakan bahwa kesukaran-kesukaran untuk mewujudkan tindakan yang terkoordinasi dilingkungan badan/instansi tertentu dan diantara sejumalh besar badan-badan lain yang telibat. Masalah koordinasi ini makin runyam jika menyangkut peraturan pemerintah pusat, yang dalam pelaksanaannya seringkali amat tergantung pada pemerintah daerah. Salah satu ciri penting yang perlu dimiliki oleh setiap peraturan perundangan yang baik ialah kemampuannya untuk memadukan hirarky badan-badan pelaksana.

e. Aturan-aturan pembuatan keputusan dari badan-badan pelaksana

Selain dapat memberikan kejelasan konsistensi tujuan, memperkecil hambatan, dan intensif yang memadahi bagi kepatuhan kelompok-kelompok sasaran, suatu undang-undang masih dapat mempengaruhi lebihlanjut proses implementasi dengan cara menggariskan secara formal aturan-aturan pembuatan keputusan dari badan-badan pelaksana.

f. Kesepakatan para pejabat terhadap tujuan yang termatup dalam undang-undang/peraturan

Pada prinsipnya ada beberapa cara yang dapat ditempuh oleh pembuat undang-undang/peraturan untuk menjamin bahwa para pejabat pelaksana memiliki kesepakatan yang disyaratkan demi tercapainya tujuan. Tanggungjawab untuk implemetasi dapat ditugaskan pada badan-badan yang orentasi kebijakannya sejalan dengan peraturan dan bersedia menempatkan program pada prioritas utama.

g. Akses formal pihak-pihak luar

Faktor lain yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan ialah sejauhmana peluang-peluang untuk berpartisipasi terbuka bagi aktor-aktor diluar badan-badan pelaksana mempengaruhi pendukung tujuan. Aktor-aktor diluar badan pelaksana yang mau dan mampu berpartisispasi untuk mendukung program dapat mempengaruhi tercapainya tujuan.

3. Variabel diluar undang-undang yang mempengaruhi implementasi

a. Kondisi sosial ekonomi dan teknologi

Perbedaan waktu dan wilayah hukum pemerintahan dalam hal kondisi-kondisi sosial, ekonomi dan teknologi berpengaruh terhadap upaya pencapaian tujuan yang digariskan dalam suatu peraturan. Pertama, perbedaan-perbedaan kondisi sosial ekonomi dapat mempengaruhi persepsi mengenahi kadar pentingnya masalah yang akan ditanggulangi. Kalau pada waktu yang sama masih ada masalah lain yang harus ditanggulangi maka kemungkinan untuk memperoleh sumberdaya menjadi sulit. Kedua, kenberhasilan implementasi mungkin akan lebih sulit dicapai mengingat perbedaan-perbedaan kondisi sosio ekonomi setempat. Perbedaan ini menimbulkan desakan-desakan untuk membuat aturan-aturan yang luwes dan yang memberikan kelaluasaan untuk melakukan tindakan-tindakan administrasi tertentu pada satuan-satuan organisasi lokal. Artinya bahwa tercapainya tujuan tergantung kepada tingkat dukungan lokal terhadap peraturan tersebut. Ketiga, dukungan terhadap peraturan yang dimaksud melindungi lingkungan berkorelasi dengan sumber-sumber keuangan dari kelompok sasaran dan kelompok lainyang memiliki posisi strategis dalam sektor ekonomi secara keseluruhan.

b. Dukungan publik

Hakikatnya perhatian publik yang bersifat sesaat dalam siklus tertentu dapat menimbulkan kesulitan-kesulitan tertentu. Karena untuk dapat mencapai hasil implementasi kebijakan setiap program membutuhkan adanya dukungan dari instansi-instansi atasan baik dalam alokasi anggaran maupun perlindungan dari aktor yang tidak mendukung kebijakan.

c. Sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok-kelompok sasaran

Kelompok-kelompok masyarakat dapat mempegaruhi proses implementasi kebijakan baik yang sifatnya mendukung program maupun yang menentang program. Kelompok-kelompok masyarakat berinteraksi dengan variabel lain melalui sejumlah tertentu yaitu Pertama, keanggotaan sumber-sumber keuangan mereka cenderung berbeda-beda sesuai dengan dukungan publik bagi posisi mereka dan lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki oleh tujuan peraturan. Kedua, kelompok-kelompok masyarakat dapat secara langsung mempengaruhi keputusan-keputusan badan-badan pelaksana melalui pemebrian komentar atas keputusan-keputusan yang bersangkutan dan melalui sumbangan mereka berupa sumber-sumber yang diberikan. Ketiga, kelompok-kelompok tersebut mungkin mampu mempengaruhi kebijakan secara tidak lansung yaitu melalui publikasi hasil penelitian yang kritis mengenahi prestasi kerja badan tersebut atau melaluipengumpulan pendapat umum.

d. Dukungan dari badan-badan/lembaga-lembaga atasan yang berwenang.

Lembaga-lembaga atasan dari badan-badan pelaksana dapat memberikan dukungan terhadap tujuan-tujuan undang-undang melalui jumlah dan arah pengawasan, penyediaan sumber-sumber keuangan, banyaknya tugas-tugas yang baru saling bertentangan dengan tugas yang lama.

e. Kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana

Variabel yang paling berpengaruh langsung terhadap output kebijakan badan-badan pelaksana ialah kesepakatan para pejabat badan pelaksana terhadap upaya mewujudkan tujuan undang-undang. Dimana sedikitnya dua komponen yaitu arah dan ranking tujuan-tujuan tersebut dalam skala prioitas pejabat-pejabat tersebut dan kemampuan pejabat-pejabat dalam mewujudkan prioritas-prioritas tersebut.